ZUS nie może być poza kontrolą sądu

W dniu 25 marca 2025 r. dr Katarzyna Kalata, radczyni prawna i założycielka Kancelarii Kalata specjalizująca się w prawie pracy i ubezpieczeniach społecznych, złożyła formalny wniosek legislacyjny w ramach obywatelskiej inicjatywy Sprawdzamy.com

Przedmiotem wniosku jest nowelizacja art. 477¹⁴ §21 Kodeksu postępowania cywilnego (dalej: kpc), która ma umożliwić sądom powszechnym uchylanie każdej decyzji ZUS wydanej z rażącym naruszeniem przepisów prawa – niezależnie od jej rodzaju oraz od tego, kto jest jej adresatem.

Zgodnie z obecnym brzmieniem art. 477¹⁴ §21 kpc sąd może uchylić decyzję ZUS tylko wtedy, gdy została ona skierowana do ubezpieczonego, dotyczy jednej z trzech kategorii (nałożenia zobowiązania, ustalenia jego wymiaru, obniżenia świadczenia) i jednocześnie została wydana z rażącym naruszeniem przepisów postępowania. Oznacza to, że sąd nie może uchylić nawet oczywiście wadliwej decyzji, jeśli została skierowana np. do płatnika składek albo dotyczy innego niż ściśle określonego w tym przepisie rodzaju rozstrzygnięcia.

Luka systemowa, która narusza prawo

Taki stan prawny prowadzi do sytuacji, w których decyzje wydane z pominięciem podstawowych zasad postępowania – bez zawiadomienia stron o toczącym się postępowaniu, bez przeprowadzenia dowodów, z przekroczeniem terminów lub z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego – nie podlegają kontroli sądowej, tylko dlatego, że nie spełniają jednego z trzech warunków określonych w ustawie.

W praktyce to luka systemowa, która narusza prawo do sądu, zasadę równości stron i fundamenty państwa prawa. W wielu sprawach ZUS wydaje decyzje z naruszeniem prawa administracyjnego, ale sąd cywilny – związany wąskim brzmieniem art. 477¹⁴ §21 k.p.c. – nie może tych decyzji uchylić, nawet jeśli są ewidentnie bezprawne.

Co istotne, w innych krajach Unii Europejskiej – m.in. w Niemczech i we Francji – decyzje organów rentowych podlegają pełnej kontroli sądów, również pod względem legalności formalnej. W Polsce, w zależności od trybu postępowania (administracyjny lub cywilny), obywatel może mieć dostęp do innych instrumentów ochrony – co rodzi poważne nierówności.

Konkretne przypadki 

W ramach zgłoszenia dr Katarzyna Kalata wskazała dwa drastyczne przypadki, które pokazują, jak obecna konstrukcja przepisów uderza zarówno w przedsiębiorców, jak i w „zwykłych” obywateli. Oto przykłady:

Pani Kamila, właścicielka 90 proc. udziałów w spółce z o.o., przez 14 lat opłacała składki ZUS od wysokiej podstawy. Na dwa miesiące przed przejściem na emeryturę otrzymała decyzję, w której ZUS uznał, że „nigdy nie podlegała ubezpieczeniom społecznym” – i zażądał od niej zwrotu wypłaconych zasiłków. Decyzja została wydana z rażącym naruszeniem procedur: bez udziału strony, bez przeprowadzenia postępowania dowodowego, bez przesłuchania świadków. Mimo to sąd nie mógł jej uchylić.

Pani Anna, 60-letnia krawcowa, po wypadku i utracie pracy założyła jednoosobową działalność gospodarczą z dotacją z urzędu pracy. Przez lata opłacała składki od wyższej podstawy, korzystała z rehabilitacji i zasiłków, była kontrolowana przez ZUS. Po zmianie interpretacji przepisów ZUS uznał, że składki były „zbyt wysokie” i zażądał zwrotu niemal 200 000 zł. W sądzie przedstawiciel ZUS przyznał, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów kpa – ale sąd nie mógł wziąć tego pod uwagę, ponieważ przepisy kpc nie dają możliwości uchylenia decyzji.

Co wynika z aktualnego orzecznictwa, sąd – mimo oczywistych uchybień – nie uchyla decyzji ZUS-u, bo powołuje się na orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt I UK 238/09, gdzie wskazano, że „w sprawach z zakresu prawa ubezpieczeń społecznych skupia się na wadach wynikających z naruszenia prawa materialnego, a kwestia wad decyzji administracyjnych spowodowanych naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, pozostanie w zasadzie poza przedmiotem tego postępowania”.

Zatem aktualnie ZUS może łamać przepisy podczas wydawania decyzji, a sądy powszechne tego nie kontrolują.

Zmiana proponowana przez dr Katarzynę Kalatę ma przywrócić podstawową równowagę w systemie: każda decyzja ZUS, niezależnie od treści i adresata, jeśli została wydana z rażącym naruszeniem prawa, powinna móc zostać uchylona przez sąd. To fundament państwa prawa, w którym nie ma miejsca na decyzje publiczne pozostające poza jakąkolwiek kontrolą.

Komentarz

dr Katarzyna Kalata

Jeśli państwo prawa ma mieć jakiekolwiek znaczenie praktyczne, to obywatele i przedsiębiorcy muszą mieć realną możliwość zakwestionowania decyzji instytucji publicznych wydanych z rażącym naruszeniem prawa. Dziś, w przypadku decyzji wydawanych przez ZUS, nawet gdy organ ewidentnie łamie przepisy, jeśli decyzja nie została skierowana do ubezpieczonego i nie dotyczy jednej z trzech ustawowych kategorii – sąd nie może nic zrobić. To sytuacja absurdalna z punktu widzenia zarówno Konstytucji, jak i zasad sprawiedliwości proceduralnej.

W sądzie często słyszymy argumenty, że „gdyby ZUS przestrzegał prawa, nie mógłby dochodzić nienależnych świadczeń” – a mimo to taka argumentacja pozostaje bez reakcji, bowiem obecne brzmienie przepisów skutecznie blokuje sąd przed uchyleniem decyzji. To nie jest problem jednostkowy – to systemowa luka ochrony prawnej, która prowadzi do dramatów konkretnych ludzi.

W mojej praktyce spotykam się z przypadkami, w których osoby z minimalną emeryturą lub przedsiębiorcy prowadzący firmy rodzinne, stają się ofiarami decyzji ZUS – nie dlatego, że oszukiwali system, ale dlatego, że instytucja publiczna po latach zmienia interpretację przepisów, nie zawiadamia stron, ignoruje wnioski dowodowe i wydaje decyzje z pominięciem podstawowych zasad postępowania. To są sytuacje, w których sąd powinien mieć narzędzie do przywrócenia elementarnej sprawiedliwości.

Dlatego ta zmiana nie jest ani techniczna, ani marginalna – to fundamentalne przywrócenie sądowi funkcji kontrolnej wobec władzy administracyjnej. To zmiana, która przywraca godność i zaufanie do instytucji publicznych. Dotyczy każdego z nas – nie tylko przedsiębiorców, nie tylko ubezpieczonych, ale każdego obywatela, który może pewnego dnia otrzymać decyzję wydaną z naruszeniem prawa i dowiedzieć się, że nie ma jak się przed nią bronić.

Proponowana zmiana została już formalnie zgłoszona na stronie Sprawdzamy.com. Zgłoszenie zawiera pełną analizę prawną, propozycję brzmienia przepisu, ocenę skutków regulacji oraz konkretne przykłady z praktyki sądowej. To głos w imieniu tysięcy obywateli, którzy oczekują, że prawo będzie nie tylko tworzone, ale i egzekwowane w duchu sprawiedliwości.

Jeśli prawo ma być tarczą, a nie pułapką – ta zmiana jest konieczna.